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制度供给与行为选择的背离

——珠江三角洲地区农民工利益表达行为的实证分析

王金红 黄振辉

【内容提要】 本文通过实证分析发现,在我国现阶段,工薪问题仍然是农民工利益的核心问题。农民工在表达和维护自己的利益时,对基于地缘关系、友情关系形成的非正式表达途径具有较高的认同度和效能感,而对正式利益表达途径缺乏认同和效能感;农民工利益表达行为的理性倾向同政治社会化程度呈负相关关系,农民工利益表达行为基本上游离于正式制度供给之外或者具有游离于正式制度之外的倾向。总之,农民工利益表达的行为选择同现有利益表达的制度供给之间存在明显的背离。对此,本文提出了新的理论解释,并提出了解决这一问题的理论性建议。

  农民工问题既是一个社会热点,同时也是一个学术研究热点。目前学术界对这一问题开展了广泛的研究。从所涉学科来看,社会学、政治学、经济学、法学、传播学等学科都已介入农民工问题研究。尽管基于不同的学术旨趣,各个学科所关注的侧重点不同,但是,每个学科介入农民工问题的研究时,都共同涉及到农民工的利益问题。我们对国内公开发表的有关农民工问题文献进行进一步的抽样分析后发现,尽管农民工利益问题受到研究者的广泛关注,但是,农民工利益表达问题仍然是农民工利益问题研究中没有解决的基本问题,诸如农民工所要表达的利益主要包括哪些内容?农民工倾向通过哪些途径和方式表达自己的利益诉求?不同的表达途径与表达方式对维护农民工利益有怎样的效果?我们认为,农民工的利益表达问题是农民工利益的前置问题,如果利益表达付诸阙如,那么农民工利益问题的研究则缺乏坚实的依据,维护农民工利益、保障农民工利益则变成话语谵妄。基于这一认识,本文试图根据实际调查获得的第一手资料,结合国内有关媒体的报道材料和相关理论研究,揭示现阶段农民工利益表达的现状,讨论导致这种现状的结构性原因,提出解决农民工利益表达问题的理论性建议。


一、研究方法与理论假设


  截止到2007年2月份,我们在中国期刊网上以“农民工”为主题词进行检索,搜索到符合要求的文章达到15000多篇。根据文献分析,我们发现,目前国内学者研究农民工利益问题基本上有两种价值立场,一种是维护农民工利益,将农民工当作他者,侧重于从政府管理角度开出对策,“农民工的社会保障”、“农民工的权益保障”等属于此类;另一种是“农民工维权”,承认农民工的主体性,假设农民工能够意识到自己的利益,这种研究立场侧重于如何将农民工组织起来,让农民工自己维护自己的利益,“农民工的利益表达”、“农民工政治参与”等即属于此类。我们随机选取149篇论文,按照这两种研究立场进行归类,统计结果表明,属于第一种研究立场的占85.6%,属于第二种研究立场的占14.4%。

  我们认为,农民工问题是一个现实性非常强的问题,没有实证基础的研究并不具有多大价值。无论是解决农民工问题,还是进行学术积累,高质量的实证研究都是十分必要的。从研究方法的具体运用来看,在农民工利益问题研究方面,纯粹的定性研究很难进行利益表达结构变量分析,纯粹的定量研究则很难对利益表达的结构加以揭示。基于这一认识以及我们对国内农民工问题研究文献的分析,本文力图在小样本调查数据的基础上进行定量分析为主、定量与定性分析相结合的实证研究。

  究竟什么是农民工利益?国内研究者对这个问题有不同的看法。我们认为,从理论上看,劳动和职业选择权、劳动报酬权、休息权、社会保障权、子女受教育权、生命健康权、人格尊严权等基本权利是农民工利益的主要内容。具体而言,农民工的利益包括政治、经济和社会生活三个方面的基本权利。在政治上,农民工是中国公民,享有与城市居民一样的政治权利,包括平等权、参选权与政治生活的权利。在经济上,主要体现在农民工对劳动权的诉求,包括就业权、劳动报酬权,安全卫生保护权。在社会生活上,农民工最重要的利益是社会保障权。

  “利益表达”一词是舶来品,是西方政治科学对民主国家公民以及公民团体偏好表达的一个分析性概念。这个概念首先来源于戴维·伊斯顿对政治生活系统的分析,利益表达是政治系统的重要组成部分。美国政治学者阿尔蒙德在比较政治学中用“利益表达”分析民主国家的公民如何影响政策制定。阿尔蒙德认为,在一个非常简单的政治体系中,不存在专门的利益表达结构,而在一个现代化的政治体系中,利益表达既可以由非专业化的结构来进行,但主要还是由专业化的组织起来的社团承担这项职能。{1}

  根据我国政治体系的实际情况,我们从理论上将农民工可资进行利益表达的渠道、方式分为制度化表达和非制度化表达两类,具体情况列表归纳如表一。

  根据国内媒体的报道和学者的研究,近年来,我国农民工非制度化的利益表达活动有上升的势头。各种非制度化的利益表达行为的风险在于,由于这种行为方式是非均衡表达,其可能导致的结果是,利益表达主体和利益诉求的回应方之间就所要解决的利益问题难以达成共识进而可能导致群体性事件{2};另一方面,非制度化的个人抗争型利益表达行为也具有一定的风险性{3}。为什么合法的制度化的利益表达不是农民工利益表达的主要形式?究竟是哪些因素影响着农民工的利益表达行为?对此,我们提出以下几个有待实证分析的基本假设:

  假设1:工薪是农民工的核心利益。

  假设2:农民工对现有正式利益表达渠道的效能感普遍偏低。

  假设3:农民工利益表达方式的理性程度同政治社会化程度有关。

  假设4:农民工进行有组织利益表达的联结纽带是非正式关系。


二、研究进入:媒体中反映的农民工利益问题


  最近几年来,农民工问题一直是国内各类媒体热衷关注和报道的一个题材。而在各类媒体有关农民工问题的报道中,最频繁出现的事件有:不良企业主长期拖欠农民工工资;不良老板拖欠农民工工资后逃逸;农民工因讨要被拖欠的工资而遭受恐吓或殴打;农民工讨要工资未果而跳楼自杀或者做“跳楼秀”;农民工因工受伤致残后得不到企业的帮助和赔偿;农民工因为工作上长期接触有害物质而得上各种“怪病”;农民工因为连续多天加班而累死在工厂;被拖欠工资的农民工同老板发生各种冲突甚至发生绑架老板行为……媒体的这些报道引起我们的好奇,农民工的利益表达行为难道真的就是一幅这么无助和无序的景象吗?各种媒体的渲染在我们脑海中形成的镜像使我们意识到,从媒体报道入手来对农民工利益表达行为进行实证研究是一个好的研究路径。

  为了初步了解社会对农民工利益的关注情况,我们对2005年《南方日报》有关农民工利益的报道进行了统计处理,并且将它作为提出研究假设的探索性研究。从新闻报道平均数来看,有关农民工利益最多的是农民工工薪问题的报道,平均每个月有6.67篇报道;其次是有关工伤事故的相关报道,平均每个月为2.58篇。从年度报道的总数来看,最多的是工薪问题的报道,仅在11月就出现了16次相关报道,而最小值则为零。每个方面的报道都出现了报道为零的月份,关于工薪问题报道出现为零的月份出现在8月。工薪方面报道数量的标准差为4.658,这表示虽然工薪的相关报道是数量最多的报道,但其波动性比较大。如果根据该年度报道的关注点进行农民工利益重要性排序,可以对农民工的子女教育权、平等就业权、工伤赔偿、工薪、性权利进行排序(表二)。

  为了进一步揭示工薪和报道数量之间的关系,需要对两者之间的关系进一步做相关性的分析。以下是工薪和报道数量之间相关性的散点图:

  由图一可知,农民工工薪问题和报道数量之间有非常明显的直线相关趋势,图中也并不存在影响过强的异常点。下面进行统计假设检验。

  H0:工薪和报道总量之间不存在相关性。

  H1:工薪和报道总量之间的相关性在总体中也存在。

  表三的数据显示,工薪问题同报道数量两者之间的相关系数为0.769,显著性p=0.003,说明这个结果具有非常强的统计意义,可以排除虚无假设。这个统计结果进一步表明,“工薪是农民工的核心利益”这一假设能够成立。

  当然,这里有不应忽视的一个问题是:媒体报道的关注点也许同记者的选择性偏见(Selection Bias)有关。除此之外,报道的关注点也可能同媒体关注或同情弱势群体的价值取向有关。总而言之,不能简单地将媒体的报道的关注点“趋势图”等同于农民工主观的利益诉求。

  由媒体报道的统计分析可以得到一个初步推论:工薪问题仍然是现阶段农民工利益最重要的问题,这是本文进一步研究的起点。


三、农民工利益表达行为的实证分析


  1. 农民工利益表达行为的小样本调查

  2006年2-3月,我们在广州地区发放了300份调查问卷,其中回收有效问卷240份,样本的采集方式采用非概率抽样的方法{4}。调查问卷的主要内容涉及这样一些问题:农民工作为利益表达的主体的基本的情况;农民工对现有的表达渠道的评价;农民工的政治社会化程度;农民工各种正式和非正式组织的认同程度。调查样本中农民工的基本情况统计结果如下(详细情况见表四):

  第一,调查样本中农民工的文化程度状况。初中毕业的占54.82%,占全部样本的一半以上,而高中和中专毕业的占21.32%。从样本考察,外出的农民工文化程度主要集中在初中与高中水平。而且,在我们的调查样本中,男性农民工文化程度普遍高于女性农民工。由此可见,外出的农民工受教育程度并没有想象中低,如果同全国平均水平(小学—初中文化程度为主)作一个对比,样本中农民工的文化程度高于全国水平。

  第二,调查样本中农民工受雇于私营企业的占55.2%,将近10%的农民工受雇于乡镇企业。国有、乡镇与私营企业的累计百分比接近80%。

  第三,调查样本中农民工的月收入集中大体上可分为500—1000元和1000—1500元两个层次,这两个层次合计比率占有效样本的66.52%,而500—1000这个收入层次的比率(37.16%)又比1000—1500这个收入层次(29.36%)所占的比率要大,两者之间的差将近10%。

  第四,农民工中的多数对自己的收入状况感到不满意。其中56.22%的人不满意自己的收入状况,只有15.67%的人对收入状况满意,18.89%的农民工比较满意自己的收入,同时女性农民工对收入的满意度明显比男性农民工低。

  2. 农民工对各种利益表达渠道的效能评价

  表五是我们所列举10种表达方式中被农民工认为“有作用,也很容易实施”调查情况的汇总表。统计数据表明,在所列举的10种利益表达方式中,农民工认为“有作用,也很容易实施”的表达方式(渠道)的平均比率为15.59%,标准差为0.1183,这说明数据离散趋势比较明显。

  在上表数据中,最大值是“找朋友,找老乡”,表明农民工对这种利益表达方式具有最高的效能感,而最小值则是“沉默”这种方式。除此之外,“有作用,也很容易实施”的平均比率15.59%,表明农民工利益表达的效能感普遍偏低。如果将上述数据转换为直方图(见图二),有助于更为直观地显示这一情况。

  在这四种评价中,频率最高的是“有作用,但很难实施的”,它的平均频率为37.46%,这意味着,在样本中的农民工看来,这些表达方式其实都很有作用。同时,这些表达方式中大部分是正式的制度化的表达方式,换言之,农民工对政府的能力充满了期待,但对政府提供的这些表达通道则视为“难”途。

  在这些表达方式中,被最多数的农民工选为“有作用,但很难实施”的是司法途径,司法途径虽然作用很大,但农民工利益表达走司法途径可能要付出昂贵的成本,这可能是农民工视司法途径为难实施的原因之一。被农民工认为“有作用,也很容易实施”的是“找朋友,找老乡”。这意味着在农民工的利益表达中倾向于这种非正式、却比较温和的表达方式。

  从样本的统计结果来看,在现阶段,其实并不缺乏利益表达的正式渠道或者途径, “有作用”这一列有很高的频率,但问题在于,为什么有正式渠道但却被认为很难?这说明在利益表达渠道与行为选择之间存在背离倾向。{5}

  3. 政治社会化程度和利益表达的理性认同度模型拟合

  一般认为,个体政治社会化的程度越高,则更能对理性的利益表达方式予以认同,更能理性地表达自身的利益;即政治社会化程度越高,主体对利益表达的方式越趋于理性,两者之间的关系是正相关的关系。检验两者之间的关系要建构两个新变量,政治社会化程度与理性的利益表达方式认同度。其中理性的利益表达方式认同度可直接根据调查对象选择的表达方式测出。政治社会化的主要渠道有这几个方面:家庭、学校、社会、电视、互联网,因此为了简化,本文的政治社会化的新变量由以下几个方面赋值后平均加权后汇总得出。各个变量属性的赋值见表七。

  农民工政治社会化最重要的方式是电视,因为电视是一种极为大众化的媒体,电视语言的通俗性、形象性、鲜活性使其容易为群众所接受。因此以“农民工每周看电视的频率”可以典型地观察到农民工的政治社会化程度。相关的统计数据见表八。

  在以上选取的83个样本中,半数(62.7%)以上农民工每个星期看电视的频率在4次以上,从这个数据可以知道,如果电视是政治社会化的有效途径,那么农民工政治社会化程度比较充分。

  但是这个角度仅仅只具有典型意义,我们要将表七中所列出的13个方面的操作化变量都纳入考察的视野,以求数据的饱和性,在这里我们不一一分析每一个变量,而是将13个变量综合成一个新的变量,并将这个变量定义为政治社会化。

  我们对调查统计数据进行赋值转换之后,剔除有缺省值的样本之后,做出的“政治社会化程度”与“理性利益表达方式认同度”“散点图”如图三。

  对图三的观察可知,散点的集中趋势比较明显,因此,有必要进一步进行相关性检验。

  H0:政治社会化与理性的利益表达方式认同之间不存在相关性。

  H1:政治社会化与理性的利益表达方式认同之间的相关性在总体中存在。

  表九是政治社会化程度与理性的利益表达方式认同度之间相关性分析的分析结果。其中P=0.019(显著性),小于0.05,可以排除虚无假设,即两者之间相关性在总体中存在。统计结果显示,两者之间的相关系数为-0.258,即是说政治社会化程度与理性的利益表达方式认同度之间的关系是负相关的关系。

  在相关分析的基础上,下面进一步对数据进行模型拟合。以“理性的利益表达方式的认同度”为因变量,“政治社会化程度{6}”为自变量进行线性回归,得到的回归模型如表十。

  根据表十,由于显著性P=0.019<0.05,因此统计结果具有统计意义。由于常数等于“23.065”,b系数等于“-0.362”,因此拟合后的模型可以用以下的回归方程表示:

  理性的利益表达方式认同度=23.065-0.362×政治社会化程度

  上述回归方程的涵义是:政治社会化程度每增加(减少)一个单位,理性的利益表达方式的认同度将减少(增加)0.362个单位。

  从样本得到的结论看来,农民工政治社会化程度越高,对理性利益表达方式的认同反而越低,而对非理性利益表达方式的认同度越高。{7}这一分析结果与对农民工问题的一般认识刚好相反。上述结果令人感到惊讶:为什么会出现这样的情况?答案可能在于,并不是政治社会化的经典理论有问题,而是中国公民政治社会化所教导人们要“相信政府、相信党、相信组织”、要“有组织有领导地反映自己的意见和要求”这套正统模式遭遇了现实的否定,进而影响农民工对这一宣传与说教的反感与不信任。即使那些正式途径能够为他们提供帮助,农民工也不愿意相信。{8}

  4. 农民工利益表达的组织基础

  根据对样本的数据观察,农民工进行有组织利益表达的组织基础并不是工会、妇联,由于倾向选择这些正式组织的比率偏小(分别为3.0%和2.5%),因此,其组织作用可以忽略。另一方面,从选择“找到工作的途径”、“老乡”、“最信任的人”、“空余时间”等四项的统计结果看来,事实上,基于地缘的社会关系网络是最重要的非正式组织基础,这几项的统计结果显示了比较高的一致性。如表十一的描述统计。

  如表中的数据所示,这四个选项中基于地缘关系被选中的平均频率是50.75%,标准差为0.0129228,数据的全距则为0.026,这表明数据集中趋势十分明显。概言之,这几项的基于地缘关系的选项的被选择情况具有高度的一致性。因此,无论是工会还是其他正式组织,如果要动员农民工进行正式的组织化的利益表达,必须考虑地缘关系在农民工组织中的重要联结作用。

  

四、讨论与结论


  实证分析表明,工薪问题是农民工利益的核心问题,农民工在表达和维护自己的利益时,对基于地缘关系、友情关系形成的非正式表达途径具有较高的认同度和效能感,而对正式利益表达途径缺乏认同和效能感;农民工利益表达行为的理性倾向同政治社会化程度呈负相关关系,农民工利益表达行为基本上游离于正式制度供给之外或者具有游离于正式制度之外的倾向性。总之,农民工利益表达行为的选择同现有利益表达的制度供给之间存在明显的背离。这一发现促使我们进一步思考以下几个问题:

  1. 中国存在农民工进行合法利益表达的制度供给吗?

  《中华人民共和国劳动法》第二条规定“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织(以下统称用人单位)和与之形成劳动关系的劳动者,适用本法。” 

  《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定:“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村,主要从事非农产业,有的在农闲季节外出务工、亦工亦农,流动性强,有的长期在城市就业,已成为产业工人的重要组成部分。”而最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》则这样解释《劳动法》的适用范围:“公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员,以及农村劳动者(乡镇企业职工和进城务工、经商的农民除外)、现役军人和家庭保姆等不适用劳动法。”这个司法解释用反向规定的办法说明农民工属于《劳动法》的调整对象。由此可知,农民工作为劳动者,是《劳动法》的调整对象,由此,农民工基于劳动关系产生的利益应当受到法律保护。

  《劳动和社会保障信访工作暂行规定》第二条规定:“本规定所称劳动和社会保障信访,是指公民、法人和其他组织采用书信、走访和电话等形式,向县级以上人民政府劳动保障行政部门反映情况,提出意见、建议和合理要求,依法应当由劳动保障行政部门处理的活动。”因此,就农民工与劳动行政保障部门的接触界面而言,信访部门是农民工利益表达首当其冲的机构,这决定了信访部门在农民工利益表达中的重要地位。从系统政治学的理论考察,信访部门是需求信息的输入机构,如果这个机构设置了一些屏障,位于系统里面的劳动仲裁与劳动监察等劳动行政部门,乃至司法机构根本就无法在农民工利益维护方面有所作为。

  从劳动保障部门实际运行情况看来,劳动信访部门是劳动保障部门的一个机构。{9}劳动信访部门主要的功能是分流作用,处于系统内部的劳动仲裁部门和劳动监察部门其实是农民工利益表达的处理机构。

  就“制度可进入度”而言,劳动信访的“制度可进入度”其实并不高。理论上,任何一个具有初中文化程度的农民工都可以通过劳动信访的方式表达自己的利益诉求。但从调查看来,农民工对信访这种表达方式并不乐观,即使如此低的制度进入门槛,仍有很多农民工认为这种方式很难实施。

  由以上的法律制度分析可知:农民工在现有的制度框架下,应该可以进行利益的制度化表达,但现实的状况是存在着大量的多样化的非制度化表达方式。可能与现实之间的反差,使解释陷入困境,新的解释视野的引入变得非常必要。

  有研究者认为,农民工利益得不到保障的原因之一是工会运行机制不规范,由于工会组织本身在其成立方式、运作方式等方面存在问题,使工会本身缺少有效的集体谈判能力和参与能力,直接影响到工会功能的发挥。对于这个问题应予以重新检视。

  《工会法》第二十二条规定:“企业、事业单位违反劳动法律、法规规定,有下列侵犯职工劳动权益情形,工会应当代表职工同企业、事业单位交涉,要求企业、事业单位采取措施予以改正;企业、事业单位应当予以研究处理,并向工会作出答复;企业、事业单位拒不改正的,工会可以请求当地人民政府依法作出处理:(一)克扣职工工资的;(二)不提供劳动安全卫生条件的;(三)随意延长劳动时间的;(四)侵犯女职工和未成年职工特殊权益的;(五)其他严重侵犯职工劳动权益的。”

  工会和政府(国家权力执行机构)之间的关系是“请求”的关系,在“请求”范畴中,隐含了一层隐晦的权力关系:政府与工会之间是上下级关系。但是,如果发生当地人民政府没有依法做出处理的情况(不作为),工会应该如何采取进一步的合法活动?是否可以通过立法机关(人代会)影响行政机关?怎样影响?《工会法》没有做出规定。概言之,工会和政府之间是非平等的合作关系,而不是平行的、对抗的关系。这显然区别于美国等西方国家的工会组织模式。

  在这样的组织理路中,工会是否会因为缺乏自主性,无法完成“维护职工合法权益是工会的基本职责”?中国工会组织的基本的组织理路是法团主义的,法团主义的核心思想是“有序地将分散的社会利益、组织集中、传达到国家的决策体制中去,促进国家和社会团体制度化合作”{10}。根据《工会法》第十四条规定:“中华全国总工会、地方总工会、产业工会具有社会团体法人资格。基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的,依法取得社会团体法人资格。”这说明基层工会具有社会团体法人资格。另外《最高人民法院关于产业工会、基层工会是否具备社团法人资格和工会经费集中户可否冻结划拨问题的批复》这样规定:“根据《中华人民共和国工会法》的规定,产业工会社团法人资格的取得是由工会法直接规定的,依法不需要办理法人登记。基层工会只要符合《中华人民共和国民法通则》、《工会法》和《中国工会章程》规定的条件,报上一级工会批准成立,即具有社团法人资格。”

  综合上面的讨论,可以得到以下结论:尽管工会与国家权力执行机关之间的关系是合作关系{11},但由于其具有法人地位,工会仍然能够履行其职责。

  2003年的《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(国办发[2003]1号)里面涉及到农民工利益问题的政策主要体现在以下几点,一是切实解决拖欠和克扣农民工工资问题;二是取消对农民进城务工就业的不合理限制;三是改善农民工的生产生活条件;四是多渠道安排农民工子女就学。

  2006年《国务院解决农民工问题意见》中第一次以正式文件的形式界定农民工是“产业工人的重要组成部分”。同时在这个政策文件中第一次以文件的形式规定健全和完善权益保障机制,并从保障农民工依法享有的民主政治权利、深化户籍管理制度改革等等七个方面保障农民工的权利与利益。无论是2003年的政策文件还是2006年的政策文件,都没有出现如何完善农民工的利益表达的相关政策。从政策文件看,政府并不鼓励农民工作为积极的行动主体去表达自己的利益。以上的政策所体现是一种“父爱主义”精神,农民工的利益被被动地保护。只要国家管理到位,农民工无需表达自己的利益,这假设了国家拥有利益表达主体的偏好信息。这种政策模式有两个特性:一是计划经济时代的政策工程论思路;二是政策的制定过程的精英主义模式。{12}尽管如此,从政策变动的角度考察,国家关于农民工的利益保护的政策越来越趋于完善。

  以上分别从《劳动法》、《工会法》与国家相关的政策考察了农民工利益表达的制度供给情况,可以得出一个简短的结论:从正式制度的供给方面而言,农民工利益的保护性制度比较全面,但是农民工自主表达和维护自身利益的支持性制度供给则相对缺乏。事实上,现有各种可供农民工进行利益表达的正式制度与其说是利益表达的途径,不如说是保护性的制度供给。而各种非制度性利益表达形式虽然被农民工认可或作为行为方式选择,但是却受到制度性限制。

  2. 为什么农民工利益表达行为与制度供给之间会出现背离?

  为什么比较全面的保护性制度供给却没有导出理性、平和与合法的利益表达行为,相反,农民工对现有表达渠道的效能感普遍偏低,甚至出现了大量的极端的非制度化的利益表达行为?

  问题的关键可能在于,农民工是在流动的过程中沦为弱势群体的,就目前保护农民工利益的制度供给而言,真正缺乏的是一种鼓励农民工向上流动的机制,没有一种制度可以保护从较低阶层向较高阶层流动时,人力资本转换为经济资源时不被剥夺。

  从国内现有的研究来看,对农民工利益容易被侵害原因的典型解释包括,国家的相关法律法规不完善、二元化的户籍制度、劳动保障部门行政执法不力、农民工维权成本太高;{13}也有研究者从交换论的角度解释农民工被拖欠工资的根源是权力的失衡与国家作为第三方不在场的状态;{14}农民工的维权意识不高,或者农民工利益表达的正式渠道不畅通;农民工作为行动主体利益表达能力有问题;有研究者从劳动力市场供求关系的角度解释,或者从“强资本——弱劳动”的经济关系提出解释。{15}

  我们承认,这些解释都有合理之处,但是,这些解释框架存在两个缺陷:部分研究者只有理论观点而缺乏有力的实证材料支撑;这些解释通常是单向度的,忽视了农民工利益受到侵害事实上是一个行动主体与制度之间的关联性问题。

  首先,要排除竞争性解释。有力的竞争性解释是在已有的制度框架下农民工维权的成本太高,农民工只有选择一种低成本的、非制度的利益表达方式去表达自己的利益。这是一种一厢情愿式的解释。所有关于农民工维权成本的统计都是事后的一种统计,这种事后的统计显然不能拿来用以解释农民工在选择制度的利益表达还是非制度的利益表达的时候发生了作用。除此之外,这种解释显然夸大了农民工的理性。{16}

  另一种竞争性解释是农民工根本就缺乏在制度框架下进行利益表达的能力,农民工没有选择的空间。怎样的利益表达能力这一问题位于维权成本的问题之前。因为只有一种利益表达的能力那么维权成本选择问题已经没有意义。在缺乏制度化的利益表达能力的前提之下,选择怎样的利益表达方式已经成为一种没有选择的选择。

  其次,可以用农民工的界定对这里进行逻辑推理回应。农民工本质上是一个阶层概念,简言之就是在城市中来自农村的弱势群体。弱势群体在资源的动员能力上处于相对弱势的地位。资源动员能力弱的主体,有理由认为这个行动主体不具有在已有的制度框架下进行利益表达的能力。对于一个在已有的制度框架下没有利益表达能力的农民工而言,怎样的利益表达方式是一个伪问题。

  再次,通过以上的调查数据对此作经验印证。农民工对“寻求司法途径进行利益表达”、“亲自找劳动部门”、“写信或者写email给劳动部门”、“向共青团、妇联、工会组织反映”等这些合法的制度化的利益表达的主观评价中认为很难实施的比率分别是83.4%、78%、70.9%、80.1%。在这几个数据中最小的是70.9%,最大的是83.4%。这表明绝大多数的农民工认为这些合法的利益表达方式其实是很难实施的。难易与否是对自身个人能力的一种判断。由此可以知道农民工事实上也不具备制度化利益表达的能力。

  从另一个角度考察,农民工制度化的利益表达能力是一个相对的概念。农民工利益表达能力的缺乏可能和制度的可进入度相关。如果这些制度本身设置了很高的门槛,相比较而言,农民工制度化利益表达能力也会大打折扣。

  根据以上的分析,我们提出以下公式:

  农民工利益表达制度契合度=农民工制度化利益表达能力×制度可进入度

  这个公式表示的是:在进行农民工利益被侵害的相关解释时,对“利益表达的契合度”进行分析,解释的焦点则要集中于制度化利益表达能力与制度可进入度之间的关系。

  从行动主体和制度两者之间契合度进行分析可知:农民工的利益诉求与制度之间缺乏衔接。制度化的利益表达主要解决的是农民工工薪报酬方面的利益。《中华人民共和国劳动法》第三条规定:“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”

  从制度化的利益表达看来,劳动保障部门也只能对农民工以上关于劳动的利益进行保护。显然诸如子女教育、平等公民权、性权利等方面的利益则不能通过劳动保障部门进行解决。{17}农民工其他方面的利益难以得到表达。媒体报道揭示的农民工利益问题是替农民工进行利益表达的一种方式,但是这种利益表达并不是农民工主动的表达,而是被动地“被表达”。

  农民工利益诉求的多元化与利益表达机构之间的矛盾的根源之一是农民工是一个流动的共同体(因为其仍然认同地缘关系)。农民工是流动的而户口以及其他的相关的服务则是固定的,流动与固定之间的矛盾是农民工利益表达诉求多元化与制度机构之间缺乏“结构——功能”对接的原因之一。

  农民工利益表达行为非制度化的总体原因是行动主体与制度契合度不高。而造成契合度不高的原因有两个:第一,农民工利益诉求的多元化与利益表达机构的单一化之间的矛盾;第二,关系取向的解释认为契合度不高是农民工进行合法利益表达的能力与制度可进入度之间缺乏耦合的结果。

  3. 两点理论性建议

  第一,要尽量减少个体化的利益表达方式,使农民工的利益表达合法化、组织化,就必须加强工会在利益表达中的作用。

  目前学界关于维护农民工的利益问题有两种观点,一是“维护农民工的权益”,二是“农民工维权”;这两种观点在文字表达上非常相近,但其实是两种不同的组织方式。按照第一种的观点农民工的利益表达的组织化显然是依托政府与政府渗透到社会的力量,而第二种观点则是代表了一种自治倾向,认为农民工应该自己组织起来。第二种观点其实是理想主义的,因为中国自古以来就没有自治的传统,中国一直是“大共同体”主宰,而非“小共同体”主宰。在选择采用怎样的方式将农民工组织起来应该考虑传统资源。中国更适合法团主义的组织理路,采用合作主义的方式将农民工组织起来,而不是依靠农民工自身自组织化。

  从实践的情况看来,目前中国的沿海地区已出现了依托地缘的方式组织起来进行维权的实践,{18}这种维权组织模式应引起足够的重视,国家在建构和谐社会的实践中应充分考虑到如何将这些体制外的组织形式以国家合作的思路进行功能整合。根据现有的体制基础,应该充分发挥的是工会的组织力量。我们曾经主张,工会组织要从“依靠政府、背对工人”转变为“依靠工人、面对老板”{19}。根据阿尔蒙德的观点,在发展中国家中政党应该承担其利益表达的功能,就中国实际情况而言,工会其实就是中国共产党在基层工人中的外围组织。因此,工会应该发挥利益凝聚与利益表达的功能。在法团主义的组织理念下,工会发生作用所应采取的是一种折中的路线:“依靠政府与工人、面对老板”。

  第二,涉及农民工利益的政策制定以及机构的设置应该符合农民工的利益诉求、农民工的自身的资源条件,应该改变涉及农民工利益的政策法律制定的精英主义过程模式,农民工的偏好信息要充分输入。

  《工会法》第三十三条规定:“国家机关在组织起草或者修改直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章时,应当听取工会意见。县级以上各级人民政府制定国民经济和社会发展计划,对涉及职工利益的重大问题,应当听取同级工会的意见。县级以上各级人民政府及其有关部门研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的政策、措施时,应当吸收同级工会参加研究,听取工会意见。”

  以上的法律规定说明,在现有的制度框架下,具备改变精英主义政策制定模式所导致的与实际情况相脱离的情况的法律通道。如前所述,在中国农民工实际可行的组织方式是依托工会,那么,农民工的工会代表应该反映农民工的利益诉求。

  就中国工会的实际情况而言,工会组织存在行政化的倾向,实质上基于任命产生的工会负责人和生存于企业内部的工会组织难以有效表达和维护工人利益。因此,改变这种状况的方法是加快基层工会的直选,并且使基层工会独立存在于企业之外。在有农民工参与的基层工会中,具有选举权的农民工可以要求工会代表代表自己的利益。就此而言,加强基层工会的民主建设,鼓励工会依法支持农民工合理的利益表达行为,乃是解决农民工利益表达问题的治本之道。

参考文献:

(一)规范性文件

1. 《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》(劳社部发[2004]22号)

2. 《农民工维权手册》(劳动和社会保障部法制司组织编写)

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4. 《国务院解决农民工问题的意见》

5. 《中华人民共和国工会法》(1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过)(根据2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国工会法〉的决定》修正)

6. 《工伤保险条例》(国务院令第375号)

7. 《中华人民共和国工会章程(修正案)》(2003年9月26日中国工会第十四次全国代表大会通过)

8. 《中华人民共和国劳动法》(中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议1994年7月5日通过)

9. 《维护进城务工人员合法权益工作的通知》(2003年8月7日 总工发[2003]21号)

10. 《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》(1995年8月4日,劳动部)

11. 《劳动保障监察条例》

12. 《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》

13. 《劳动和社会保障信访工作暂行规定》

(二)学术著作

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2. H·J·哈巴库克(主编):《剑桥欧洲经济史》(第六卷),经济科学出版社1965年版。

3. 陈海华:《农民工的权益与社会保障探析》,广西大学硕士学位论文。

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12. 杨宜勇:《中国转轨时期的就业问题》,中国社会保障出版社2002年版。

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(三)研究论文与新闻报道、评论

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9.王金红:《工会改革与中国基层民主的新发展——非公有制企业工会直选的案例分析》,《华南师范大学学报(社科版)》2005年第5期。

10.王舟波:《通过立法程序解决农民工维权问题》,《中国党政干部论坛》2004年第4期。

11. 刘林平,郭志坚:《企业性质、政府缺位、集体协商》,《社会学研究》2004年第6期,持这种解释的还有邸敏学:《平衡劳资关系:维护农民工合法权益的根本》,《山西大学学报》2005年第7期。

12. 《一个善良的农民工为什么成了杀人犯》,《中国税务》2006年第1期。

13. 佟丽华,肖卫东:《中国农民工维权成本调查报告》,中国律师网,2005年10月1日。

14. 卢昌文:《权力失衡、利益取向偏离与农民工权益维护——交换论视角下的农民工拖欠问题》,《长白学刊》2005年第6期。

15.刘怀廉:《中国农民工问题概要》,《农民日报》2006年1月16日。 

16. 徐永新:《我国农民工政策的演变及未来走向》,《河南社会科学》2004年第7期。

17. 《总理批示调研“中国农民工”》,《南方周末》2006年4月20日。

18. 朱光磊,赫广义:《农民工意见表达的限制性因素及其对策研究》,《华中师范大学学报(社科版)》2005年第1期。

【注释】

{1}加布里埃尔·A·阿尔蒙德,小G·宾厄姆·鲍威尔,《比较政治学:体系、过程和政策》,第199页,上海译文出版社1987年版。 {2}见《民工两度封锁小区电梯》,《南方日报》2005年10月28日,B03版。 {3}见《农民工为何连杀4人》,《南方日报》2005年9月5日,A02版。 {4}由于研究的群体是农民工,农民工是一个流动的群体,无法获得农民工群体的具体的名册,也不可能造出这样一份名册,所以采用了非概率抽样,也就是说这种抽取样本的方式并不依据概率理论,在这里特别提请读者注意的是:由这些样本得出的推论则应该持十分审慎的态度,严格地说它不能推论到已知的总体。 {5}利益表达渠道的效能评价研究其实是态度研究,心理学家并不认为态度可以解释行为。“40多年的研究结果表明,态度指标和行为标准之间的关系很弱,很不明显。”(Icek Ajzen and Martin Fishbein, “Attitude-Behavior Relations: A theoretical Analysis and Review of Empirical Research,” Psychologyical Bulletin 84〈1977〉:888 转引自[美]詹姆斯·Q·威尔逊:《官僚机构——政府机构的作为及其原因》,第68页,三联书店,2006年版。)认为是否采取行为不仅和态度相关而且和其他因素相关,就此而言,这样的研究还是有价值的。 {6}政治社会化的机构主要有家庭、学校、伙伴群体、大众传媒、政府等五种机构。(见迈克尔·罗斯金等:《政治科学》第144-147页,华夏出版社,2001年。)本研究根据这五种机构,从五个方面予以操作化测量。此处本可以根据这五个方面的指标,以五个指标为自变量进行多元回归分析,但是根据一般的统计经验,在多元回归分析中样本数一般应该是记录数的20倍以上,由于不符合此项要求,本文在这里采用了对五个指标进行加总合并的处理,合并成一个自变量,在权重的分配上,按照平均分配的原则进行分配。 {7}政治社会化涉及多种因素,至于哪种因素对农民工政治社会化的影响更大,有待进一步的研究。 {8}在这里应该强调的是政治社会化程度与理性的表达方式的认同度之间的统计结果只是一种统计的相关性。同时这种相关性的统计结论只是特定样本与特定主体——农民工的描述性分析的结果;至于这个结论是否可以予以一般化,应持审慎态度。 {9}笔者曾就此问题访问过深圳宝安区西乡的劳动行政保障部门,据工作人员介绍,劳动信访主要是分流的作用。 {10}张静:《法团主义》,第26页,中国社会科学出版社2005年出版。 {11}工会能否有效地对工会成员的利益进行维护和工会的自主性密切相关,但是,在合作主义的组织理路中,由于之间的关系是一种合作关系,显然两者之间也存在一种权力关系,这种权力关系是否会削弱工会的自主性,国内的研究者认为工会的行政化取向影响了其维护工人利益的有效性。笔者同意中国工会有行政化的趋向,政府与工会之间其实就是一种权威关系,但是对于行政化是否会影响维权的有效性这一问题,则应该采取更为审慎的态度。持这种观点的人一个价值预设是国家与社会之间是一种紧张关系。但无论从中国的历史传统,还是从目前的法律框架都无法开出这种紧张关系。在社会化与行政化之间,更关键的也许是找到一个均衡点。 {12}关于《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台背景可参《总理批示调研“中国农民工”》,《南方周末》2006年4月20日。另,王绍光在《中国公共政策的议程设置模式》(《中国社会科学》2006年第5期)中讨论公共政策的议程设置,从他所讨论的模式看来,即使是由民间提出的议程,也必须要有精英从中起作用才能进入政策议程。问题的关键是,应该要有农民工精英的参与农民工相关政策的制定的机制。 {13}佟丽华,肖卫东:《中国农民工维权成本调查报告》,中国律师网,2005年10月1日。根据该文的论述,农民工讨要1000元工资的综合成本是10000元。 {14}卢昌文:《权力失衡、利益取向偏离与农民工权益维护——交换论视角下的农民工拖欠问题》,《长白学刊》2005年第6期。 {15}刘林平,郭志坚:《企业性质、政府缺位、集体协商》,《社会学研究》,2004年第6期,持这种解释的还有邸敏学:《平衡劳资关系:维护农民工合法权益的根本》,《山西大学学报》2005年第7期。 {16}农民在作决策时是否理性,在学界是一个有争议的问题。具体可参李培林的《巨变:村落的终结》,《中国社会科学》2002年第1期。 {17}王舟波认为应该在立法程序上解决农民工权益保护问题,(见王舟波:《通过立法程序解决农民工维权问题》,《中国党政干部论坛》2004年第4期。)但是从目前农民工参与选举的情况看来,除珠海等为数甚少的地区实行农民工参加选举之外,大部分地区农民工没有参加工作地人大代表的选举,显然依靠立法程序解决这个问题,需要制度创新的支持,就目前而言尚不具备制度上的支撑。 {18}具体可参《维权路径的演变:以地缘为纽带的维权浮现东南》,《南方周末》2005年4月14日。 {19}王金红:《工会改革与中国基层民主的新发展——非公有制企业工会直选的案例分析》,载《华南师范大学学报(社科版)》2004年第5期,《中国社会科学文摘》2005年第1期。

责任编辑: 曾德雄